第三人：上海市黃浦區住房保障和房屋管理局、孫某某（系原告之子）、陳某某、孫某某（系第三人孫某某之子） 上海市順昌路281-283號283＃二層統間系原告霍某英租賃的公有房屋，房屋類型舊里，房屋用途為居住，居住面積11.9平方米，折合建筑面積18.33平方米。該戶在冊戶口4人，即霍某英、孫某某、陳某某、孫某某。因上海市黃浦區116地塊（西塊）舊城區改建的公共利益需要，2012年6月2日，被告上海市黃浦區人民政府（以下簡稱黃浦區政府）作出黃府征［2012］2號房屋征收決定，并將決定及補償方案在征收范圍內進行了公告。原告霍某英戶居住房屋位于征收范圍內。經選舉產生的評估公司評估，霍某英戶承租房屋房地產單價因低于該項目評估均價，故對霍某英戶的承租房屋房地產單價按該地塊平均單價25861.08元/m2計算。房屋征收部門向霍某英戶送達估價分戶評估報告后，因其未在規定期限內申請復估、鑒定，黃浦房管局向上海市房地產估價師協會房地產估價專家委員會申請鑒定。2013年1月5日，霍某英戶對是否需要鑒定不作表態，并拒絕在要求鑒定意見征詢單上選擇和簽字。同月9日，專家委員會組織專家組前往現場勘查，因霍某英戶家中無人，專家無法入戶勘查，遂鑒定終止。黃浦房管局根據《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（以下簡稱《實施細則》）和房屋征收補償方案的規定，核定原告戶可得貨幣補償款、價格補貼、套型面積補貼合計909353.16元；另可得不選購本項目安置房源補貼300000元、無認定建筑面積以外使用面積補貼100000元、面積獎勵費91650元、搬家補助費500元等。黃浦房管局提供了上海市東蘭路121弄3號××室和同弄22號××室兩處房源供原告戶選擇其一，但原告戶未接受上述安置方案。 因雙方未能在征收補償方案確定的簽約期限內達成補償協議，2013年4月11日，黃浦房管局向被告黃浦區政府報請作出房屋征收補償決定。被告受理后于同月16日召開審理協調會，因霍某英戶自行離開會場致協調不成。被告經審查核實了相關證據材料，查清房屋征收補償的事實后，認定第三人提出的以房屋產權調換方式安置原告戶上海市東蘭路121弄3號××室房屋一套并結算差價等的具體安置方案合法、適當，遂依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條、《實施細則》第四十二條、《上海市國有土地上房屋征收補償決定的若干規定》等規定以及征收補償方案，于2013年4月23日作出滬黃府房征補［2013］010號房屋征收補償決定，將房屋征收補償決定書送達原告戶并在房屋征收范圍內予以公告。原告收悉后不服，向上海市人民政府申請行政復議，行政復議機關于2013年9月5日作出維持決定。原告仍不服，遂向上海市黃浦區人民法院提起行政訴訟，要求撤銷被訴征收補償決定。上海市黃浦區人民法院依照最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第56條第（4）項之規定，判決駁回原告霍佩英的訴訟請求。一審宣判后，原告未提起上訴。 首先，被訴房屋征收補償決定認定事實有誤，原告經營公司應當給予補償，原告戶居住困難應給予補貼，征收過程中原告既沒有收到分戶評估報告，也沒有收到《要求鑒定意見征詢單》。其次，原告戶出席了被告召開的征收審理協調會，會議過程中原告因懼怕被不明身份人員毆打而逃走，因此，協商不成的責任在于房屋征收部門。被告所作征收補償決定認定事實不清，行政程序違法，損害了原告的合法權益，請求法院判決撤銷被告作出的房屋征收補償決定，并責令其重新作出具體行政行為。 上海市黃浦區住房保障和房屋管理局因與原告戶協商不成，向被告報請作出房屋征收補償決定，被告在法定期限內依據房屋征收法律規范和征收補償方案作出被訴房屋征收補償決定。原告戶雖出席了被告召開的征收審理協調會，但中途無故離開致征收雙方協商不成。被訴具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律正確，請求法院判決維持。 上海市黃浦區人民法院認為，被告具有作出被訴房屋征收補償決定的行政職權，被訴房屋征收補償決定行政程序合法，適用法律規范正確，未損害原告戶的合法權益。本案的主要爭議在于原告戶的被征收房屋性質應認定為居住房屋還是非居住房屋。經查，孫某某為法定代表人的上海楊林基隆投資有限公司、上海基隆生態環保科技有限公司的住所地均為本市金山區，雖經營地址登記為本市順昌路281號，但兩公司的營業期限自2003年12月至2008年12月止，且原告承租公房的性質為居住。原告要求被告就孫某某經營公司給予補償缺乏法律依據，征收補償方案亦無此規定，被訴征收補償決定對其以居住房屋進行補償于法有據。據此，法院判決駁回原告的訴訟請求。案件名稱：洪某祥等與上海市靜安區人民政府征收補償決定案審理法院：最高人民法院（2016）最高法行申2032號裁判觀點：關于房屋經營屬性的認定問題，按照《關于貫徹執行左書名號 上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則右書名號若干具體問題的意見》（滬房管規范征［2012］9號）第七條第（二）項以及被征收房屋所在地塊補償安置方案第四條的規定，公有房屋承租人與公有房屋出租人簽訂了公有非居住房屋租賃合同，建立了公有非居住房屋租賃關系的，可以認定為非居住房屋，本案中上訴人戶作為公有住房承租人未與出租人簽訂非居住房屋租賃合同，原閘北區政府將其房屋認定為居住房屋，并無不當。案件名稱：徐某與上海市長寧區人民政府征收補償決定案審理法院：上海市第一中級人民法院（2015）滬一中行終字第48號裁判觀點：根據9號文第七條第（四）項規定，原始設計為居住房屋，經市或區（縣）房屋行政管理部門批準居住房屋改變為非居住用途的，除有特別規定以外，可以認定為非居住房屋。但在2001年11月1日以前，已經以居住房屋作為經營場所并領取營業執照的，可以認定為非居住房屋；在2001年11月1日以后，以居住房屋作為經營場所并領取營業執照，未經市或者區（縣）房屋行政管理部門批準居住房屋改變為非居住用途的，不認定為非居住房屋。本案中，長寧區政府認定徐銘戶的房屋性質為居非兼用，給予徐某戶居住房屋應當享有的15平方米套型面積補貼，并支付徐某個體工商戶裝飾、設備損失、從業人員補貼、個體工商戶一次性補貼、停業停產補償等非居住房屋的補償費用，有利于該戶，并無不當。徐某要求將被征收房屋性質全部認定為非居住房屋，與徐某要求享受居住困難保障補貼的主張相互矛盾，徐某要求對非居住房屋享受套型面積補貼，未提供法律依據，原審法院不予支持。 2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》開始施行，在條例制定過程中，曾兩次公開征集意見，2010年1月29日第一次征求意見，征集了65601條意見；2010年12月第二次公開征求意見，征集了37898條意見。條例在中國的立法史上創下了公開征集意見數量最多、公眾參與度最高的紀錄。這一方面說明隨著法律意識逐漸提高，公眾對立法的參與熱情也逐漸提高。另一方面，因為對私有財產的征收涉及者眾，又加之在房屋拆遷過程中爆發的事件（案件）數量多、影響大、沖突激烈，使得大家普遍關注這一部關系到切身利益的行政法規。我國涉及房屋拆遷（征收）的法律制定與適用經歷了四個主要階段：第一階段，1991年6月1日前，國內缺乏全國性的關于城市房屋拆遷管理的專門立法，城市房屋拆遷往往是由各地制訂的政策性文件等規范性文件進行調整。1983年12月17日國務院發布的《城市私有房屋管理條例》第4條規定“城市私有房屋因國家建設需要征用拆遷時，建設單位應當給予房屋所有人合理的補償，并按房屋所在地人民政府的規定對使用人予以妥善安置。被征用拆遷房屋的所有人或使用人應當服從國家建設的需要，按期搬遷，不得借故拖延”。具體實踐中，由于在住房制度改革前城市居民房屋以公房為主，拆遷管理的矛盾并不突出。國務院于1988年2月25日發布了《國務院關于印發在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》，提出了我國城鎮住房制度改革的目標是“按照社會主義有計劃的商品經濟的要求，實現住房商品化。從改革公房低租金制度著手，將現在的實物分配逐步改變為貨幣分配，由住戶通過商品交換，取得住房的所有權或使用權，使住房這個大商品進入消費品市場，實現住房資金投入產出的良性循環，從而走出一條既有利于解決城鎮住房問題，又能夠促進房地產業、建筑業和建材工業發展的新路子。”自此，隨著住房制度改革推行帶來的住房私有化逐步推廣實現，城市房屋拆遷過程中的相關糾紛隨之出現，城市房屋拆遷立法滯后帶來的矛盾逐漸顯現。第二階段，1991年6月1日起《城市房屋拆遷管理條例》（78號令）開始施行，該條例是我國第一部城市房屋拆遷管理的專門性行政法規，該條例第2條規定“凡在城市規劃區內國有土地上，因城市建設需要拆遷房屋及其附屬物的，適用本條例”，從而將城市規劃區內國有土地上房屋及附屬設施的拆遷納入了管理范疇。由于缺乏相應配套措施和管理經驗，該條例第42條同時規定“省、自治區、直轄市人民政府可以根據本條例制定實施細則”，從而給不同地區適用不同的拆遷條件和標準留下了空間。以上海為例，作為制定地方配套政策較為完善的地區，上海市人民政府1991年7月19日發布了《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》，1997年4月22日發布了《上海市個體工商戶營業用房拆遷安置補償辦法》，1997年12月8日發布了《上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法》。第三階段，2001年11月1日起新《城市房屋拆遷管理條例》（305號令）開始施行，305號令對于78號令施行期間矛盾集中的問題進行了部分修訂，主要變化包括四個方面：一是將拆遷補償的標準從按被拆遷房屋的重置價結合成新結算，修改為根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估的價格確定貨幣補償的金額；二是明確了被拆遷人為房屋的所有人，拆遷補償主要針對房屋所有人進行。但同時房屋拆遷兼顧對使用人的安置，規定了在簽訂拆遷協議之前，能夠解除租賃關系的，對房屋所有人進行補償，解除不了租賃關系的，實行產權調換，在租賃協議中約定拆遷解決辦法的，從其約定；三是增加了被拆遷人對補償方式的選擇權。305號令規定，除了拆除非公益事業房屋的附屬物、被拆遷人與房屋承租人不能達成一致解除租賃協議的情況之外，被拆遷人可以選擇拆遷補償方式；四是加大了對違法行為的處罰力度。第四階段，2011年1月21日起《國有土地上房屋征收與補償條例》（590號令）開始施行，《條例》第4條第1款規定“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。”自此，國有土地上房屋拆遷（征收）管理方式發生了重大改變，城市房屋的拆遷管理變為國有土地上房屋的征收，確立了非公共利益不征收的原則并嚴格限定了公共利益的范圍《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”；而征收主體改為縣、市級人民政府代表國家實施征收，結束了政府即當裁判員又當運動員的拆遷管理模式。房屋征收，實質是特殊形式的房屋轉讓，是國家對于個人、法人或其他組織合法所有的房屋通過征收的方式進行所有權轉移，從而同時收回國有土地使用權地行為。為正確執行《國有土地上房屋征收與補償條例》，最高人民法院于2012年3月26日頒布了《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》，該《規定》著重從管轄、程序、審查內容等方面對依法正確辦理市、縣級人民政府申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定（以下簡稱征收補償決定）案件，維護公共利益做出了規定，充分考慮了對被征收人合法權益的多重保護。1996年7月24日，最高人民法院頒布的《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》明確規定，人民法院受理房屋拆遷、補償、安置的案件，分為兩種類型：第一類，行政案件，公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。第二類，民事案件，拆遷人與被拆遷人因房屋補償，安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定對《中華人民共和國行政訴訟法》進行修改，2015年5月1日新修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱新《行政訴訟法》）開始施行。其中關于受案范圍的第12條規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”土地征收補償是指政府依法征收農村集體所有的土地所給予的補償。根據《土地管理法》的規定，征收土地的按照被征收土地的原用途給予補償，該法還規定了補償的項目和標準。雖然該法沒有規定土地征收補償采取協議的方式，但實踐中有以協議方式確定補償的。采取協議方式確定補償，有利于減少糾紛，將來可以成為制度化的土地征收補償方式。房屋征收補償是行政機關征收國有或者集體土地上的房屋所給予的補償。征收國有土地上的房屋，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，可以采取訂立補償協議的方式。房屋征收部門與被征收入依照條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。根據該條例規定，達不成協議的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定。該補償決定是行政行為，根據新《行政訴訟法》第12條規定第1款第5項、第11項提起行政訴訟。關于土地房屋征收補償協議是否納入行政訴訟受案范圍，爭議頗大。有的意見認為土地房屋征收補償協議是特殊的民事合同，應當遵守合同法的規定，發生爭議，應當按照民事爭議受理，適用民事訴訟法的程序。也有意見提出，土地房屋征收補償協議是公共管理和公共服務的一種方式，行政機關簽訂協議有行使公權力屬性，實踐中行政機關違約的比較多，按照行政案件受理，有利于法院的監督，保護作為協議一方的行政相對人的合法權益。隨著政府職能轉變，可能應用越來越廣泛。由于目前沒有統一規定，有的法院按民事案件受理，有的法院按照行政案件受理，導致審理的依據、適用的規則和審判結果不一致，不利于化解矛盾。考慮到此類爭議中往往伴隨著行政爭議，將其納入行政訴訟受案范圍，有利于爭議的一并解決。因此，新行政訴訟法修改將土地房屋征收補償協議的爭議納入行政訴訟解決。需要注意，第12條第1款第11項的規定只解決行政機關一方不履行協議的情況，沒有將行政相對人一方不履行納入本法解決，其主要原因，一是因為這類爭議主要是由行政機關一方不履行或者未按照約定履行協議引起的；二是行政相對人一方不履行合同，行政機關一方可以通過其他途徑解決，這也是行政合同區別于民事合同的重要之處；三是如果規定行政機關可以作原告，與行政訴訟法的性質不符合，行政訴訟法的許多規定也不能適用。因此，本法修改只規定了行政相對人可以起訴行政機關。另外，法院審理這類爭議，在實體法方面，應當優先適用有關法律、法規或者規章的特別規定，沒有特別規定的，適用合同法。三、司法實踐中如何評估房屋實際價值？如何認定房屋使用性質？《國有土地上房屋征收評估辦法》明確，房屋用途是評估中的重要考量因素，因此非居住房屋和居住房屋在實際價值上就也存在較大差異。而且根據《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》等有關規定，非居住房屋和居住房屋的補償內容構成、標準有較大不同。但是由于歷史原因、使用人經濟狀況、房屋結構等因素，一些公有房屋在使用性質方面確實存在登記記載信息與實際使用情形不一致的狀況，在征收補償過程中如何認定房屋使用性質就成為一個比較突出的問題。本案主要爭議在于如何認定原告房屋性質，原告出示了兩公司營業執照以及工商登記信息，其中反映出兩公司經營地址就是被征收房屋所在地址，但是該房屋的租賃憑證上反映出該房屋性質為居住公房。1.物權登記或租賃憑證記載是判斷房屋使用性質的前提。根據住建部《房屋登記簿管理試行辦法》（建住房［2008］84號）規定，房屋規劃用途屬于登記簿中房屋基本狀況登記內容之一。也就是說，物權登記簿上記載的房屋使用性質具有法律效力，它約束權利人對房屋的實際使用。對于公有居住房屋的登記而言，一般以出租人內部記載的方式對公有居住房屋的基本信息進行記錄保存，同時出租人向承租人出具相應的租賃憑證。如《上海市房屋租賃條例》第11條規定：“……公有居住房屋的租賃，可以使用市房屋行政管理部門統一印制的租用公房憑證。”因此，對于公有房屋的使用性質一般在租賃憑證和出租人內部記載資料中都有直觀反映。而公有房屋租賃憑證和出租人記載和前述物權登記一樣，是具有法律效力的記錄，對權利人具有相應的約束力。2.登記或記載內容與實際使用情況不一致的，應當提供有關機關批準房屋用途改變的證明文件。《物權法》第77條規定：“業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主同意。”另外，《上海市房屋租賃條例》第20條第1款也規定：“承租人應當按照租賃合同約定的用途合理使用房屋，并遵守國家和本市有關房屋使用和物業管理的規定。承租人需改變房屋用途的，應當書面征得出租人同意，其中依法須經有關部門審批的，應當由出租人或者出租人委托承租人報有關部門批準。”由此說明，對于登記簿或權利憑證記載的房屋使用性質，權利人一般不得隨意改變該房屋實際用途，如果確需改變用途的，應當根據有關法律、法規辦理相應手續，取得有權機關批準并變更登記、記載。在訴訟中，被告行政機關提供了系爭房屋的承租憑證等證據，對系爭房屋屬于居住性質進行了證明。而原告主張系爭房屋屬于經營用房，應當對該房屋改變使用的批準情況予以舉證說明，但在審理過程中原告僅提供了工商登記資料，該工商登記只能說明兩公司經營地址位于系爭房屋內，但工商機關不是批準改變房屋用途的有權機關，工商登記資料也不是有效的批準文件，不能證明該房屋用途已經變更為經營用房，原告對此應當承擔相應的證明責任。3.被征收房屋由居住變更為經營使用的，應當審查該房屋的實際使用情況在征收決定作出前是否發生變化。現實中居住房屋變更用途的，并不意味著該房屋使用不再發生變化，因實際使用人經營狀況等因素，被征收房屋仍有恢復原有居住用途的可能。如房屋經批準變更為經營用途的，在征收開始前暫時停止經營，或者征收開始后停止經營用途的，征收補償過程中仍應當作為經營用房予以補償。認定為居住用房的，按照保證房屋被征收群眾居住條件有改善、生活水平不降低的原則，《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：“對被征收人的補償包括：被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷與臨時安置的補償，停產停業損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格，市場價格包含了土地使用權的價值，不低于市場價格就可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區位、面積、用途、結構相當的房屋。”為了保證生活條件困難的被征收人居住條件有改善，條例還規定，政府對符合住房保障條件的被征收人除給予上述補償外，還要優先安排被征收人享受住房保障，使其不再等待輪候保障房。《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的對被征收人給予公平補償原則，應貫穿于房屋征收與補償全過程。無論有關征收決定還是補償決定的訴訟，人民法院都要堅持程序審查與實體審查相結合，一旦發現補償方案確定的補償標準明顯低于法定的“類似房地產的市場價格”，即便對于影響面大、涉及人數眾多的征收決定，該確認違法的要堅決確認違法，該撤銷的要堅決撤銷，以有力地維護人民群眾的根本權益。
滬公網安備31010702006145
