一、問題的提出

公房制度是我國特有的制度，是為緩解城市住房緊張、改善居民居住環境而由國家、國有企業或事業單位投資興建住房，由職工支付較低的租金獲取居住權的一項制度。這項制度對解決城鎮居民住房問題發揮了重要的作用。時至今日，公房的住房保障功能仍然不可忽視。

王某和張某系夫妻關系，住所為公房性質，兩人共育兩子(系長子A、次子B)。王某與張某夫婦去世后，承租人變更為長子A。A與妻子C長期居住在此，兩人戶口均落在此公房，未生育子女。在居住十幾年后，因A生病需就近治療，兩人搬至C娘家分房(產權登記在C名下)居住，戶口均未遷出。B知青回城后，攜其妻、子D落戶至該房屋，三人曾短暫共同居住(未滿一年)在此房屋中。D戶口曾遷至外婆家，享受商鋪(公有經營性房屋)拆遷補償金(未分房)，后又將戶口遷回，遷回后再未居住，但其子出生后落戶在此房屋中。D結婚在外購房后，B妻子為照顧孫子生活搬出，B一直居住在此房屋中。A病逝后，C曾申請成為房屋承租人未果。至房屋動遷公告發出，B、C都曾申請成為承租人，但B在此過程中死亡。后經相關單位指定，D成為指定承租人，負責安置其他同住人。

此時，公房面臨征收，就相關利益問題產生了意見分歧。D主張C丈夫A已逝，C是外姓人、未有子女且已搬出該房屋，其名下還有其他房屋，此時D父親B已經去世、D子未成年，故該福利分房所得應由D獨享。C主張現登記其名下的娘家分房為新中國成立初期的私房轉公房，后配合市政建設同面積安置拆遷，不屬于福利分房性質。C在拆遷前雖未在動遷房屋內居住，但其夫妻的物品都在內存放，自己未再居住的主要原因是B稱A已逝，C無權再搬回。

該家庭矛盾是征收動遷公房中的典型案例。糾紛的產生主要源于家庭成員各有其自身利益。在此，本文主要分析三個問題：一是D是否可以成為房屋承租人，二是B名下的房屋是否屬于福利分房，三是B、D是否房屋共同居住人。

二、公房承租權的界定

(一)公房承租權的概念

公房，即公有房屋，根據性質不同，可以分為公有住房與公有經營性房屋。1994年2月建設部發布的《城市公有房屋管理規定》第三條明確指出：“公有房屋系指國有房屋和集體所有的房屋。”然而，該規定于2001年10月26日依建設部126號令被廢止。《上海市城鎮公有房屋管理條例》也有相關概念規定，但在1999年被《上海市房屋租賃條例》所取代，《上海市城鎮公有房屋管理條例實施細則》也于2001年廢止。公房具有福利性分房的性質，因而其分配與承租人的工齡、職級和家庭人口等因素有關，承租權人必須是國家機關或企事業單位的成員。

我國法律中并沒有公房承租權的明確概念，從審判實踐來看，公房承租權具有以下特征：一是公房承租人身份具有特殊性，其根據特殊身份直接與房屋管理部門或單位簽訂房屋租賃合同，兩者之間是特殊的行政管理關系；二是承租權不同于所有權的概念，法律關系以租賃為基礎；三是承租權的存續具有獨特性，只有承租權人及共同居住人才可以享有；四是承租權人需承擔相應權利義務，按照規定繳納租金，不得轉讓房屋，但可以享受占有、使用和受益的權利。

在實踐中，如出現承租人死亡且動遷時無人符合承租人條件的情況發生，為確保房屋征收補償工作的順利進行，相關單位會指定承租人。此時的承租人并沒有與房屋管理單位簽訂相應的公房租賃合同，對房屋不享受承租權，本質上是征收房屋的簽約代表，僅作為代表與征收單位協商并簽訂征收協議、配合騰退被征收房屋等。因此，指定承租人獲得動遷安置利益后，應妥善安置符合條件的房屋共同居住人。至于簽約代表能否享受房屋動遷利益，仍需對其進行條件審查，以免發生該房屋內無人符合同住人條件的情況時，該簽約代表僅憑其指定承租人身份而直接享受所有的征收利益，造成利益分配失衡的現象。

由此可見，在本案中，D完全不符合承租人的條件，屬于相關單位的指定承租人。

(二)公房承租權的來源

新中國初期，百廢待興，住房問題是亟待解決的問題之一。鑒于當時的國情，根據1949年5月《中國人民解放軍公告》和9月《中國人民政治協商會議共同綱領》等政策、法令和文件，新中國人民政府接收了帝國主義、官僚資本家等在城市占有的土地與房屋，并贖買了民族資本家的部分房產等。通過這些方式，城市土地與房屋逐漸收歸國有。1950年11月，政務院第58次政務會議通過《城市郊區土地改革條例》，城鎮郊區的土地逐漸公有化。1956年以后，根據中共中央批轉《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》精神，我國采取“國家統一租賃、統一分配使用和統一維護”及支付利息的方式，將私營的城市房產逐步收歸國有。經過不斷改造，城市里大部分房屋成為公房。隨著經濟不斷發展，國家機關和企事業單位逐步開始建造公房。然而，經濟市場有其自身的規律，政府通過公房的形式將房租限于市場價格之下的模式在初期對解決住房問題起著很好的作用，但隨著市場經濟的發展，問題不斷出現，住房需求不斷增加和市場供給住房的積極性卻在減弱，住房短缺問題不斷加劇。

1988年后，我國先后出臺了《關于印發在全國城鎮分期分批準行住房制度改革實施方案的通知》《關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》與《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》等一系列規定，城鎮住房制度改革開始啟動。通過購買、動遷安置等方法，公房附加了商品屬性。在此過程中，公房出售后的糾紛不斷出現，尤其是涉及拆遷利益時，該房屋如何定性成為焦點。

本案中C名下房屋定性問題即屬此列。C的娘家房屋產權登記在其父親名下，新中國初期私房轉歸公房，配合國家道路建設動遷安置。當時的動遷政策是同面積房屋異地安置。從根源上講，沒有C父親名下的私房，就沒有后來的轉公房、被動遷事宜，私房轉公房都是有文件可考的。安置房屋為商品房，C父親將其中之一給C，屬于房主對私房權益的分配，C享受了私房動遷利益，不屬于享受過福利分房的情形。

三、公房共同居住人認定

(一)共同居住人認定的重要性

隨著動遷工作的推進，動遷政策也在不斷改進。在公房動遷中，只有房屋承租人與共同居住人可以享受動遷利益。對“共同居住人”的認定成為影響公房征收補償利益分配的重要因素。各地對公房共同居住人的認定大致相同。例如，北京市認定要素為與承租人同一戶籍、系承租人的家庭成員、與原承租人共同居住一年以上、沒有其他住房。天津市對共同居住人的要求是與承租人同居一處、共同生活且同戶籍兩年以上，系承租人的家庭成員。

(二)上海市關于共同居住人的認定解析

《上海市國有土地房屋征收與補償實施細則》中明確將共同居住人定義為作出房屋征收決定時，在被征收房屋處具有常住戶口，并實際居住生活一年以上(特殊情況除外)，且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。

《上海市高級人民法院關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題的解答》中認定共同居住人的條件包括有本市常住戶口、實際居住一年以上且無本市其他住房或者有其他住房卻居住困難。該解答對相關概念進行了具體釋義。

1.本市無其他住房：“他處住房”僅限于福利性分房取得的房屋，指在他處作為承租人的公房、集體分配的福利房、部分出資購買的福利房、一半以上房款系單位補貼所購買的商品房、公房被拆遷后按政策購買的安置房或產權房、售后公房等。此外，在他處購買的商品房、因私房動遷獲得的安置房不屬于在他處有住房的情形。

2.視為共同居住人的情形：至拆遷許可證核發之日，擁有本市戶口因結婚在動遷房屋居住未滿一年，可以選擇僅在此處享受公房動遷利益；非本市戶口因結婚在動遷房屋居住滿五年的，可以享受動遷利益。此外，戶口在動遷房屋內因家庭矛盾、居住困難等情況在外租房且未享受過福利分房的人也視為共同居住人。房屋拆遷時戶口不在冊,但其原因是服兵役、讀大學、服刑等，且在本市他處無福利性房屋的，也可視為共同居住人。

3.不能視為共同居住人的其他情形：在本市他處公房動遷中獲得貨幣補償款；出售他處公房(住房困難情形除外)后居住在動遷房屋；領取單位購房補貼后有能力購房而不為，仍居住在動遷房屋。

根據上述情況，D為在他處享受商鋪動遷利益而遷出戶口，該商鋪屬于公有經營性房屋，D領取了貨幣補償款，因而不能再作為本案動遷房屋的共同居住人。根據實際情況，戶口遷回被動遷房屋，系當時的承租人A和其他同住人共同同意的結果。戶口遷回后，D未在動遷房屋內居住。因此，雖為指定承租人，但屬于非共同居住人的“承租人”，不享受動遷房屋的利益，動遷房屋獲得的補償應用于安置對房屋享有居住權益的其他人員。

四、承租人死亡后其配偶申請更名的困境

上海市房屋管理局《關于公有居住房屋變更、分列租賃戶名的若干規定》(滬房規范〔2019〕3號)(以下簡稱《規定》)對承租人死亡后公房承租人更名的條件作出了明確規定。在實踐操作中，如承租人死亡，其同住配偶在實際申請更名時會面臨許多問題。

(一)能否被認定為共同居住人

根據規定，承租人配偶應屬于“共同居住人”，認定標準是在承租人死亡或者變更租賃關系時，已在此處實際居住生活連續一年以上，且本市他處無住房或者雖有住房但仍居住困難?？梢?，若想成為共同居住人，應滿足實際居住歷史以及住房要求條件。即使滿足了上述條件，實際案件糾紛中也常常出現下列情況。

1.知青及其子女回滬政策影響。知青及其子女需要到上海市公安機關進行常住戶口相關材料的核實,確認無誤后才可以滿足回滬的條件。當時，許多承租人都會礙于親情幫助家人落戶并口頭約定這些親屬不享受房屋動遷利益，但當承租人去世后，配偶申請成為承租人時，這些在冊戶口人員又會以曾居住過動遷房屋為由主張成為共同居住人，要求分割動遷利益。

2.公房承租人無法給予定論。在申請公房更名過程中，公房出租人無權也不敢作出具體認定，導致實際結果是變相地將全部戶籍在冊人員都視作共同居住人，而這種粗放的認定結果對于真正的共同居住人并不公平。

3.起訴程序的復雜性。立案起訴時，常出現其他戶籍在冊人員回避訴訟、無法溝通的現象。在審理時，為確保公正性，法院會逐一認定戶籍在冊人員是否屬于法定的共同居住人。在此過程中，若原承租人配偶死亡，則其利益維護之路使“道阻且長”。

(二)可否協商一致

根據規定要求，承租人死亡后，符合共同居住人條件的配偶若想申請變更租賃戶名，應當提供該公房處有本市常住戶口人員協商一致要求變更的書面意見。在冊戶籍人員協商不一致的，申請變更人應提供不一致的證明材料。對于“協商一致的書面意見”的情形，基本都要求戶籍在冊人員共同簽署“一致同意由某某作為新的承租人予以登記”的承諾書即可。然而，對于協商不一致的情況，盡管規定中予以了一并考慮，但遺憾的是未明確何謂“協商不一致的證明材料”。在實踐中，在協商不一致的情況下，書面證明材料往往難以出具。當符合條件要求變更戶名的申請人向所在街道或居委會求助時，因無相關明文規定，相關部門與其他戶籍在冊人員也大多不愿意配合。即使居委會組織調解，公房出租人是否認定也是一大難題。

公房承租人的承租使用權具有永續性，承租人可長期使用房屋。在其死亡后，配偶、子女、父母等還可以申請繼續承租，但需要進行租賃戶名的變更。根據我國繼承法的相關規定，如果繼承人屬于同一順序，則原則上他們所分得的財產應當是均等的。此時，承租人的配偶若想申請更名，在司法實踐中往往還存在諸多情況。

1.子女引起的糾紛。承租人生育了多名子女，但是并不是每一個子女都符合“與原承租人擁有同一戶口，并同住兩年以上”的條件。此時，在大額動遷利益面前，無法獲得公房承租權的子女往往會惹出大量糾紛甚至走向司法程序。

2.其他同位繼承人引起的糾紛。在承租人死亡后，其他直系親屬與配偶同時滿足繼承法規定。在同等條件下享受繼承權的情況出現時，戶口順位優先的配偶獲得房屋，可直接去相關部門進行公房更名。此時，后順位的他人無法享受眼下利益，容易激發矛盾。此外，如果該房屋有其他人同住，則可能會出現阻撓原承租人配偶更名情況，還可能導致原承租人第一順位繼承人無法享受任何權益，這顯然違背了公平原則。